应对国际金融危机　妥处涉农民事案件

——最高人民法院民一庭负责人解读《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》

（2009年6月24日）

　　6月23日，最高人民法院出台《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台是最高人民法院积极开展国际金融危机司法应对工作的重要举措。

　　中央指出：“扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。”这充分说明了做好“三农”工作的重要性。做好当前形势下的“三农”工作，对于我国摆脱国际金融危机的冲击，尽早走向经济复苏，实现党中央确定的平稳较快发展目标，具有十分重要的意义。因此，做好当前形势下的涉农民事案件审判工作，是人民法院践行为大局服务、为人民司法指导思想的重要内容。

　　基于此，《意见》首先强调，各级人民法院要深刻认识做好国际金融危机形势下涉农民事案件审判工作的重要意义，始终坚持社会主义法治理念，牢固树立为大局服务、为人民司法意识。

　　土地承包经营权是广大农民的极为重要的民事权利，是农民各项权益的核心，也是农村社会稳定和农民基本生活保障的重要基础和载体。这次国际金融危机导致大量农民工返乡，之所以没有引发社会动荡，其中很重要的一个原因就在于，返乡的农民还有一个土地承包经营权或者说“一亩三分地”来提供保障。在当前形势下，依法充分保护农民土地承包经营权具有尤其重要的现实意义，对维护农村社会稳定关系重大。人民法院必须站在稳定农村社会和保障其生存权的高度，最大限度地维护好农民特别是农民工的土地承包经营权益，全力避免因其成为失地农民所导致的社会风险。

　　此外，考虑到实践中假借促进土地承包经营权流转之名损害农民权益的现象时有发生，《意见》提出，要加大对违法收回、调整承包地等侵害土地承包经营权，尤其是侵害农民工土地承包经营权各项权益的纠纷案件的审判力度；统筹协调维护土地承包经营权与促进土地承包经营权流转之间的关系，做好违反法律、国家政策规定，借土地承包经营权流转之名损害农民土地承包经营权纠纷案件的审判工作。

　　国际金融危机对我国农村社会最为明显的影响和冲击就是导致了大量农民工离城返乡。

　　综合各地情况可见，在审判实践中，涉及农民工进城务工前签订的土地承包经营权流转合同的纠纷案件呈现出激增态势。

　　这类案件能否得到妥善解决和处理，对稳定返乡农民工甚至是维护农村社会稳定意义重大。

　　为实现当事人利益的平衡，尽最大努力妥善化解矛盾，最大限度避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题，《意见》要求，对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷，特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件，要在当地党委领导、政府支持下，加大调解力度，调解不成的，应当根据当事人和案件的具体情况，按照公平原则妥善处理。

　　为全面应对国际金融危机，让广大农民群众切实享受改革开放的成果、有效拉动国内消费需求，国家陆续出台了家电下乡、汽车下乡、农机下乡、家电汽车以旧换新等政策措施。但在这些支农、惠农政策措施落实过程中，不同程度地出现了一些坑农、害农的现象，对相关政策措施的全面落实带来消极影响。此外，随着就业压力的不断增加，在用工实践中，有些用人单位对农民实行城乡差别待遇，由此引发的纠纷不断上升。为通过司法手段为国家相关优惠政策切实惠及农民群众提供保障，有效化解农村就业压力，《意见》明确，要认真审理好家电下乡等政策措施落实过程中出现的产品质量、损害赔偿等纠纷案件，依法充分维护农民合法权益；进一步发挥司法审判职能，对因就业歧视等引发的纠纷案件，要按照促进城乡平等就业、推进城乡经济社会发展一体化的指导原则，做好审判及相关工作。

　　返乡创业、就地就业，实际上就是农民工的二次创业，这对农村社会“化危为机”、优化发展模式、提升发展水平意义重大。国家陆续出台政策措施，大力提倡和全力支持农民工返乡创业、就地就业，人民法院要站在为大局服务的高度，加大对返乡创业农民工合法权益的保护力度，为农民工返乡创业创造有利条件；要站在确保经济社会稳定发展的高度，积极探索、稳步推进返乡创业农民工合法权益司法保护工作的制度措施，为农业农村的稳定和发展、农村民生的保障与改善作出积极贡献。

　　《意见》指出，要不断强化返乡创业、就地就业农民工合法权益的司法保护力度，为农民工返乡创业、就地就业创造有利司法环境。

　　当前，因土地补偿费分配方案实行差别待遇侵害特定人群合法权益而引发的纠纷不断增加。集体土地所有权的权利主体是农民集体，所以土地补偿费的受益主体也只能是农民集体。只要具有该集体经济组织的成员资格，就应具有相应的分配权。

　　同时，一般来讲，集体土地所有权的替代物价值（即土地补偿费的数额）大小与农村集体经济组织成员的劳动没有关系，也并非集体经济组织的经营收益，按照成员权理论，就土地补偿费分配而言，每个集体经济组织成员的分配权应当是均等的。因此，对特定人群实行差别待遇没有法律和法理依据。虽然该分配方案系经民主议定，但对权利受到侵害的特定人群来说，已经构成“多数人的暴政”。村民自治决议应受法律保护的前提是，该决议不违反法律规定。如果该决议侵害了集体经济组织成员的合法权益，受侵害的人当然有权提起民事诉讼寻求救济。对此，物权法和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释已有明确规定。

　　为依法维护农村集体经济组织成员的土地补偿费分配权益，《意见》提出，要妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。

　　国际金融危机的爆发、扩散和蔓延，直接导致西方主要发达经济体陷入衰退、新兴经济体增幅放缓，我国经济特别是对外贸易也受到严重冲击。由于不同经济领域之间存在着彼此依存的密切联系，国际金融危机的影响已经现实地渗透到了我国社会经济生活的方方面面。这种影响和冲击反映在民事审判工作中，集中体现为案件数量的激增。其中，几类民事案件的增幅远远超过了平均水平。

　　比如，2008年全国法院共审结涉农案件232615件，同比上升35.81％。2009年1至5月，这一增长势头更为突出。在案件数量大幅增加的同时，疑难复杂类型案件显著增多，出现许多新情况和新问题。

　　一是涉及农民工群体的纠纷案件明显增多。受人民币升值、出口市场萎缩、劳动力成本增加以及国内消费需求减少等因素影响，许多企业尤其是吸纳大量农民工就业的出口加工企业（特别是中小企业）普遍陷入经营困难，大量农民工离城返乡。除此以外，国家相继出台一系列鼓励农民工返乡创业、就地就业政策措施以来，涉及返乡创业、就地就业农民工的纠纷案件也呈现出明显上升态势。

　　二是敏感性案件增多。涉及农村土地承包、征地补偿费分配等纠纷案件，大都事关民生，社会关注度高。特别是在当前形势下，这些纠纷案件如果处理不好，将会带来许多负面影响，甚至影响社会稳定。

　　三是群体性案件增多。国际金融危机影响所具有的全局性和普遍性，决定了利益冲突的聚合性，点对点的纠纷极易粘连成为点面之间的对抗，争议一方人数众多不仅使案件妥善处理的难度骤增，更为矛盾激化埋下隐患，群体性诉讼动辄演变成为群体性事件，严重威胁社会和谐与稳定。

　　四是国家支农、惠农政策措施落实过程中的纠纷案件不断显现。在国家有关家电下乡、汽车下乡、农机下乡、家电汽车以旧换新等拉动内需政策措施落实过程中，有关产品质量、损害赔偿等侵权纠纷和合同纠纷案件不断增加，如何审理好这些纠纷案件已经成为审判实践中亟待解决的突出问题。

　　最高人民法院历来高度重视涉农民事案件审判工作，国际金融危机爆发以来，即决定由民一庭具体负责对国际金融危机对涉农民事案件审判工作的影响进行调研、分析，同时启动《指导意见》的起草制定工作。

　　2008年11月，经过对东、中、西部有代表性的省、自治区进行广泛调研，并在全国各高院上报相关专题报告的基础上，起草小组拟出初稿。在进一步分析、论证和召开座谈会的基础上，指导意见第二稿形成。今年5月7日至8日，最高人民法院在上海市召开了应对国际金融危机民事审判工作座谈会。指导意见（征求意见稿）作为会议讨论文件提交与会代表进行充分讨论。在会议讨论的基础上，起草小组修改形成了指导意见第三稿，并将该稿作为送审稿提交最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会讨论。

　　总体而言，指导意见的出台是建立在广泛、充分的调查研究的基础之上，指导思想突出，针对性明确，必将对人民法院做好当前形势下的涉农民事案件审判工作起到积极的指导作用。