解读：（１）行政赔偿案件中行政机关基于具体的事由、针对特定的的相对人承担的具体的作为义务而不作为的，起诉人与行政机关不作为才存在利害关系，其具有原告主体资格；（２）如果行政机关的法定职责是抽象、普遍意义上的法定职责义务，起诉人与行政机关不作为之间不具有利害关系，其不具有原告主体资格。

【理解与适用】一、抽象不履责行为不承担行政赔偿责任｜行政机关不履行、拖延履行法定职责行为造成公民、法人或者其他组织人身、财产损害，应当承担相应的行政赔偿责任。这里的不履行、拖延履行法定职责行为，是指行政机关针对特定对象负有的作为义务的不履行或拖延履行。即，在特定情形下，当事人向负有法定职责义务的行政机关提出具体的履责申请，或者出现相关行政机关应当依法主动履行法定职责的情形，行政机关不履行、拖延履行法定职责,造成特定当事人人身、财产损害，此时行政机关应当对特定当事人的损失承担行政赔偿责任。但是，如果行政机关只有存在一般意义上的不履责，未尽日常的社会监管义务,造成社会治安状况恶化、假冒伪劣产品充斥市场等,造成大量普通市民、消费者人身、财产损害，则不属于《行诉解释》第九十八条规定的行政机关不履行、拖延履行法定职责应当承担行政赔偿责任的情形。抽象的不履行法律规定的日常行政管理职责行为,其对象不特定,不属于行政诉讼法规定可诉行政行为造成的损害,不适用行政诉讼法和国家赔偿法关于行政赔偿的规定。二、第三人民事侵权与行政赔偿的诉讼顺序问题｜存在第三人民事侵权与行政机关不履行、拖延履行法定职责行为共同造成当事人损失的情况下。第三人民事侵权责任应当是第一位的责任,行政机关不履责属于第二位的责任。在此情形下，是否需要受害人先行向民事侵权人提起民事诉讼,在民事诉讼救济不能的情况下,受害人才能向行政机关请求行政赔偿?这是司法实践中一直存在困惑的问题。笔者认为,根据[2011]行他字第 24号答复,行政机关在赔偿后有权向侵权人进行追偿,受害人当然就有权先于民事侵权诉讼,向行政机关提起行政赔偿诉讼。当然，应当注意的是,为了避免因过于延迟的追偿造成对民事侵权人民事赔偿责任的放纵,一般情况下人民法院应当引导当事人向有赔偿能力的侵权人提起民事侵权诉讼解决赔偿问题。只有在侵权人下落不明或者确实没有赔偿能力的情况下，受害人才可以先行向不履行、拖延履行法定职责的行政机关请求行政赔偿。行政机关应当根据其不履行、拖延履行法定职责行为在损失形成中的作用承当相应的行政赔偿责任。受害人获得相应比例的行政赔偿后，已获得赔偿部分的赔偿请求权转移给承担行政赔偿责任的行政机关。之后，受害人务行提起民事侵权诉讼的，行政机关应当就其已经赔偿部分，作为民事侵权诉讼的共同原告，或者有独立请求权的第三人身份参加诉讼，以行政赔偿确定的相应比例在民事侵权赔偿总额中数额，向侵权人提出相应的追偿请求。民事侵权诉讼中，人民法院不得将行政机关已经赔偿过的比例部分，再次判决赔偿给受害人。作为害人，无取得民事和行政双份赔偿的权利。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(上)，人民法院出版社2018年版，第454-455页

【参考资料】行政不作为并赔偿案件中原告主体资格问题。行政赔偿责任的承担以行政机关违法行使职权侵犯受害人的合法权益并造成损害为前提。在判断行政不作为是否违法时，首先需要确定行政机关的不作为必须是基于具体的事由、针对特定的的相对人承担的具体的作为义务，不是抽象、普遍意义上的法定职责义务。换言之，有关规定中的法定职责只有是为了保护“私人”权益的职责，起诉人才与行政机关不作为存在利害关系。如果行政机关的法定职责是抽象、普遍意义上的法定职责义务，那么起诉人与行政机关不作为之间不具有利害关系，其不具有原告主体资格。如王某诉某公安分局行政赔偿案，在刘某伤害白某案件中，加害人刘某与白某达成调解协议后，某公安分局同意刘某回家。此后，刘某殴打了王某。王某认为某公安分局存在“失职和纵容”的不履行法定职责行为，要求某公安分局承担行政赔偿责任。《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》①(法释(2001]23号，简称批复)规定:“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”此批复中的不履行法定职责“致使”公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害，应当是指基于具体的事由，公安机关对特定的行政相对人承担的具体的作为义务，公安机关没有履行相关义务，从而造成该行政相对人人身、财产损害的情形。批复中所称“法定职责”，不是抽象、普遍意义上的法定职责、义务。否则，公安机关负有保障全社会每一个公民人身、财产安全的法定职责，每一个受到违法犯罪行为侵害的公民，均可以公安机关没有维护好社会治安，违法犯罪频发，系不行法定职责为由，要求公安机关承担行政赔偿责任。该案中，王某受到刘某伤害与某公安分局不履行法定职责行为之间，未形成特定的职责义务对应关系。因此，该案并不符合批复的适用条件。王某以某公安分局不履行法定职责为由提起该案诉讼，不是适格原告。——《最高人民法院第二巡回法庭建庭以来行政案件审理情况分析报告——以申请再审案件为核心(2015.01-2020.06)》(一),载最高人民法院第二巡回法庭微信公众号“第二巡回法庭”2020年12月30日。

法条链接：

《行政诉讼法》

　　第二十五条【原告】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

　　有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

　　有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

　　人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第十二条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：

　　（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

　　（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

　　（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

　　（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

　　（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

　　（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

　　第九十七条　原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。

　　第九十八条　因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。

最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定

　　第四条　公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

　　在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：

　　（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；

　　（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

　　被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

经典案例：

·王某某诉阜新市公安局新邱公安分局行政赔偿案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行监字第81号

【裁判摘要】起诉行政机关不作为案件的原告资格——《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当初步证明其与被诉的行政行为具有法律上的利害关系。本案中，王某某受到伤害系刘某某违法侵权行为所致。新邱公安分局“失职和纵容”不履行法定职责行为发生在刘某某伤害白某某案件中，与刘某某伤害王某某的事件之间虽具有时间上的先后关系，但并不具有法律上的利害关系。因此，王某某以新邱公安分局不履行法定职责为由提起本案行政诉讼，不具有适格的原告主体资格，原审裁定驳回原告起诉，并无不当。

【解读】当事人起诉行政机关不作为并请求行政赔偿的，行政机关的不作为行为必须基于具体的事由、针对特定的行政相对人承担的具体的作为义务，不是抽象、普遍意义上的法定职责义务。否则，起诉人与所诉行政机关不作为之间不具有法律上的利害关系，不具有适格原告主体资格。

·张某某、郑州市金水区人民政府二审行政裁定书

【案号】河南省高级人民法院行政裁定书(2016)豫行终629号；最高人民法院行政裁定书（２０１７）最高法行申１７５９号

【裁判摘要】本案诉讼中，张某某不能提供证据证明其所诉金水区政府的不作为对其人身权、财产权、相邻权等合法权益造成了侵害，其以自己名义提起行政诉讼，与被诉行政行为没有法律上的直接利害关系，不具备本案原告主体资格。

【解读１】具有较为广泛社会影响的行政行为，应赋予蒙受最直接最严重不利影响的对象诉权——实践中，针对特定对象作出的行政行为，其效果往往并非局限于其所针对的事项或人员，而是具有一定的复效性，会在一定范围内产生不同程度的影响力。对于这些具有较为广泛社会影响力的行政行为，为确保行政诉讼救济的有效性和针对性，应当赋予由此蒙受最直接、最严重不利影响的对象提起诉讼的权利。

【解读２】因申请行政机关履行相关职责而引发的行政给付诉讼中，一个拒绝原告申请的不作为行为虽然在表面上也使其受到了某种“不利”，但由于原告的相关权益并非一定会因此受到损害，原告除了必须证明其提出申请并遭到拒绝外，还需要证明其某种合法权益存在因此受到侵害的可能。原告如非行政相对人，亦不能证明行政不作为侵害了其人身权、财产权、相邻权等合法权益，其不具有原告主体资格。

·最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5239号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应当是指被诉行政行为对起诉人的合法权益可能造成现实的、特别的、直接损害或者不利影响。行政机关违规批准设立经营性企业、不履行相关的法定监管职责，企业违规从事经营活动，将来可能会造成社会不特定人员的人身、财产损害。但是，由于行政机关的审批行为、不履行监管法定职责行为，可能造成的危害后果是针对不特定多数人的，除该行政审批行为的行政相对人以及竞争权人外，不特定多数人对这种潜在的损害后果，并没有区别于普通人的、特别的合法权益值得保护，与相关行政审批行为、不履行监管职责行为没有利害关系，不具有原告资格。