最高人民法院关于对基层供销社产权整体转让纠纷能否受理请示的答复

2007年12月7日  [2007]民立他字第15号

甘肃省高级人民法院：

　　你院甘高法[2007]18号《关于对基层供销社产权整体转让纠纷能否受理请示》收悉。我院经研究认为，基层供销社是集体经济组织，财产属社员集体所有，上级供销联社违反国家政策的有关规定，未征得社员同意而将基层供销社整体转让给私人的行为，侵害了社员的财产权，属于民事侵权行为，人民法院受理这类案件符合国家有关保护农民合法财产利益的政策精神。故同意你院请示的第二种意见，及邢作明等1998户社员诉甘州区供销合作联社转让行为无效一案，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件，人民法院可予受理。

附：解读《关于对基层供销社产权整体转让纠纷能否受理请示的答复》

　　原起诉人邢作明等1998户农民诉称：众起诉人系原张掖市（现甘州区）大满供销合作社社员。大满供销合作社是1950年成立的农村集体供销企业，其财产权属于邢作明等1998户农民所有。2001年6月13日被起诉人甘州区供销合作联社在既未召开全体社员大会，又未经社员同意出售大满供销社产权、又未清退原告股金，在社员毫不知情的情况下，将属于起诉人所有的大满供销社产权一次性整体出售给个人，且从2001年6月至今对内定的股金利息未予以支付。另外，被起诉人在无法律依据的情况下，从大满供销社以行政管理费和折旧建设基金的名义提取资金计入人民币212636.02元。因被起诉人对起诉人财产的处分行为，致使社员不能获得财产收益，造成直接股息损失230960.06元。据此认为甘州区供销合作社无权处分社员的财产，为保护1998户农民的合法财产权益不受侵犯，依法提起诉讼，请求法院：（1）判决确认甘州区供销合作联社出售大满供销社的行为无效；（2）判令甘州区供销合作联社返还其从大满供销社不当得利21263.02元；（3）判令甘州区供销合作联社赔偿因其出售大满供销社给起诉人造成的股息损失230960.06元。其中，（2）、（3）项合计443596.08元。

　　甘肃省高级人民法院经审判委员会讨论，对案件的受理问题形成两种意见：

　　第一种意见认为：起诉人提交的证据除转让出售协议和股金持有证据外，大多数是各级党委、政府的文件和电报通知，况且，转让出售协议中明确说明出售产权的依据是党委、政府的文件和原张掖市（现甘州区）供销社企业产权改革领导小组的批复。可见供销社的改制具有很强的政策性，涉及面广，且甘州区政府目前正在着手处理改制后的遗留问题。加之供销社目前的法律地位不明确，既不是工商部门登记的企业法人，又不属于政府序列的单位或部门，也不是社团法人，使本案在法律适用方面形成空白，根据甘肃省高级人民法院甘高法〔2004〕39号答复意见的精神，本案应以政府主管部门解决为宜，法院不宜受理。一审裁定应予以维持。

　　第二种意见认为：根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第一条和第二条的规定，本案应属人民法院受理的范围，且起诉人的起诉符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件，而且从起诉人在立案阶段提交证据看，被起诉人的行为显然与中央和省委、省政委的文件精神相悖，侵害了起诉人的合法权益。若法院不予受理，会导致农民合法权益得不到应有的法律保护，将会激化矛盾，产生不良社会影响。故应支持上诉人的上诉理由和请求，撤销一审裁定，指定甘州区法院对确认之诉先行立案审理。在审理阶段，可视案件的具体情况，向甘州区人民政府发出司法建议，争取协调处理本案，以确保社会安定。

　　甘肃省高级人民法院倾向于第一种意见。

　　对本案能否受理问题，应从法律和政策两个层面予以考虑。

　　首先，从法律层面上看，本案属于平等主体之间发生的侵权纠纷，符合法定受理条件。

　　1、供销合作社具备法人地位，是民事主体

　　供销合作社是计划经济时代产生的一类特殊组织，是农村合作社的一个典型类型，其宪法地位为农村集体经济组织。在经济体制由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，供销合作社也在中央的指导下进行体制转轨。中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号）明确规定，要坚持供销合作社集体所有制性质，各级供销合作社是自主经营、自负盈亏、独立核算、照章纳税、由社员民主管理的群众性经济组织，具有独立法人地位，依法享有独立进行经济、社会活动的自主权。上述规定肯定了供销合作社的法人地位，同时还规定按照政社分开原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列。依据《民法通则》第三十六条第一款“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”，供销合作社具备民事主体资格毋庸置疑。

　　2、供销合作社与社员之间是平等民事主体

　　新中国建立之初的合作社以生产联合为主，改革开放后出现了多种形式联合的合作经济，目前农村的主要形式是社区经济合作型和专业经济合作型两种类型。社区经济合作型是一定区域内（一般为行政村）全体农民参与的合作经济组织。现有的社区经济合作组织市人民公社解体后形成的，这种合作经济中集体产权模糊，呈现出两种发展趋势，一是已名存实亡或不再是经济实体，二是朝股份合作制方向发展。社区股份合作制将村集体财产折股量化给全体社员，社员既是劳动者又是所有者。

　　本案大满供销合作社是1950年成立的农村集体经济供销企业，从起诉时的情况看属于进行了股份合作制改造的供销合作社，社员与合作社的关系是财产所有者、劳动者与合作社企业的关系，二是之间属于平等民事主体。

　　3、各级供销社之间是自上而下的经济联合关系，是平等民事主体

　　供销合作社分基层社，县市联合社，省、自治区、直辖市联合社，全国总社。依据中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》第三条第四条的规定，各级供销社之间是自上而下的经济联合关系，内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务的原则。由于实行了政社分开，这种经济联社关系不同于行政管理关系，各级供销社之间属于平等民事主体。

　　本案被起诉人甘州区供销合作联社与被出售的大满供销社是联合社与基层社的关系，二者属于平等民事主体，不存在行政管理关系或行政隶属关系。

　　4、联合社违法转让基层社产权的行为超出了政府主导范围，属民事侵权行为

　　在体制转轨过程中，供销社虽然实行政社分开，但可以根据需要承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能。政府依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持、监督。也就是说，供销社的改制，受到政府主导的作用很大。对政府主导范围内的事项，笔者认为应由政府来解决，人民法院不宜介入。但作为上级联社的甘州区供销合作联社出售大满供销社的行为，是否属于政府主导事项或是否超过了政府主导范围，值得考虑。

　　不可否认，大满供销合作社的企业改制是根据张掖市委、市政府出台的有关文件进行的，政府发挥了指导、协调的作用。但是，中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》明文规定，必须坚持供销合作社集体所有制性质，保证入社农民共同所有财产，共同享有收益，共同承担责任和义务。甘州区供销联社将大满供销社的产权转让给个人，显然违反中央有关政策，也与甘肃省委、省政府的文件精神相悖，其在未经民主程序获得社员同意的情况下将大满供销合作社整体转让给私人的行为，不属于政府主导改制范围，超出了上级联社承担的政府委托职能，侵害了邢作明等1998户社员的财产所有权，构成民事侵权行为。、

　　5、《物权法》为受理供销社产权转让纠纷提供了实体法律依据

　　邢作明等人提起的诉讼，一是请求确认甘州区供销合作联社出售大满供销社的行为无效，属于确认之诉；二是请求判令被起诉人返还不当得利和社员的股息损失，属于给付之诉。这两个诉讼性质不同但相互关联，均是因集体出资的企业的所有权变动产生的纠纷。《物权法》第五十九条明确规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员所有。”该条第二款第（四）项还规定“集体出资的企业的所有权变动等事项”属于应当依照法定程序经本集体成员决定的事项，这在实体法尚未此类民事纠纷的受理提供了依据。

　　综上所述，首先，从法律层面上讲，本案邢作明的人的起诉符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件，人民法院应当受理。

　　其次，从政策层面看，对超出政府主导范围的事项，人民法院应为农民提供司法救济，并加强与党委、政府的沟通协调。

　　该案是甘肃省第一起社员诉供销社产权转让纠纷。据了解，该类案件在甘肃省并不普遍，主要是集中在对供销社改制力度较大的张掖地区，矛盾并不突出，社会波及面也不大。至今，政府对大满供销社因产权转让产生的问题未介入处理，农民的合法权益还未通过有效途径获得救济。2006年10月31日，《农民专业合作社法》颁布实施，在立法上明确了“国家保护农民专业合作社及其成员的合法权益，任何单位和个人不得侵犯”的指导精神。因此，对供销社改制过程中超出的政府主导范围，且属于民事法律关系调整范围的纠纷，人民法院应为人民提供司法救济途径以保护其合法权益，同时，又要加强与地方党委、政府的沟通协调，妥善处理纠纷。

——《立案工作指导》（总第18辑），人民法院出版社2009年版，第21-23页