行政行为是指行政机关和行政机关的工作人员以及被法律、法规授权的组织在行政管理活动中以单方面的意志，针对特定的对象或者特定事项作出的影响相对人法律权利义务，产生行政法上的法律供的行为。

１.主体要素：行政行为的主体必须是行政机关、被法律法规授权组织等行政主体。

２.公法要素：行政行为必须依据公法来实施（排除民事行为、国家行为、国际法行为）。

３.处分要素：行政机关就特定的行政事项单方面作出的确认或者创设权利义务的行为（排除观念通知行为、单纯执行行为、重复处理行为、准备性行为）。

４.效果要素：行政行为必须是以发生特定公法意义上的法律效果为目的的行为（行政行为与事实最为关键区别）。

【解读】《行政诉讼法》第２条之规定，行政行为包括（１）行政机关作出的行政行为；（２）行政机关工作人员作出的行政行为；（３）法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

【理解与适用】判断一个行为是否属于行政行为，关键看其是否具备以下要素：（１）行政行为是行政机关所为的行为。这里的行政机关包括法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。（２）行政行为是行政主体在行政管理活动中的行为。．．．．．．（３）行政行为包括合法的行政行为，也包括违法的行政行为。因此，行政机关在行政管理活动中超越自身行政职权的行为也属于行政行为。（４）行政行为包括行政机关作为的行为，也包括行政机关不作为的行为。因此，行政机关不履行法定职责的行为也属于行政行为。（５）行政机关包括行政机关行使行政职权的单方行为，也包括行政机关为履行行政职责、实施行政管理与行政相对人签订行政协议的双方行为。——最高人民法院行政审判庭编著：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社２０１５年版，第１０２页。

１.直接利害关系人：是指与行政行为有直接利害关系的行政相对人；

２.间接利害关系人；

３.反射利益人：是特定法律法规设定的性质行为，目的仅仅在达成公共利益，个别公民因此获得间接利益；

４.公益代表人。

１.作为（积极行政行为）：是指行政机关为形成、变更现有的法律关系和法律状态，主动作出的设立新的法律关系的行政行为。

２.不作为（消极行政行为）：是指行政机关为了维持现有的法律关系或者法律状态而实施的否定行政相对人主观意愿，或者对行政相对人改变现有行政法律关系的意思置之不理的行为。

１.羁束性行政行为（无判断余地的行政行为）：是指法定的事实要件成就时必须按照法定内容作出的行政行为。

２.裁量性行政行为（有判断余地的行政行为）：是指在法定事实要件成就时可以选择法定处理内容的行政行为。

１.要式行政行为：是指依法必须具备一定的合法形式或者遵守一定程序才能产生法律效力或者法律后果的行政行为。

２.非要式行政行为：是指不需要具备特定的方式或者经过一定的程序，口头表达即可的行政行为。

１.依职权的行政行为：是指行政机关在法律规定的职权范围内，不需要行政相对人的申请而自行作出的行政行为。

２.依申请的行政行为：是指行政机关依据行政相对人的申请而被动作出的行政行为。

１.须受领的行政行为：是指行政机关作出行政行为的意思表示必须使行政相对人受领才能产生法律后果的行政行为。

２.无须受领的行政行为：是指行政机关作出行政行为之后，不需要行政相对人受领就能产生法律效力的行政行为。

１.负担性行政行为（科以义务的行政行为、干涉性行政行为）：是指要求行政相对人作为、容忍、 不作为，限制或者剥夺其权利或削减其有利地位的行政行为。

２.授益性行政行为（赋予权利的行政行为）：是指设定或者证明权利、权益存在或者取消、削减限制的行政行为。

１.确认类行政行为：是指根据法律规定对行政相对人的申请作出的确认法律地位或者其他具有约束力的行政行为。

２.形成类行政行为：是指旨在创设、变更或者消灭特定的行政法律关系或者拒绝形成新的法律关系的行政行为。

１.形式意义上的行政行为：是指只要特定的行政主体采用特定的方式将行政机关的意思表示出来就构成行政行为。

２.实质意义上的行政行为：是指由行政机关依照法定的程序和方式作出的行政行为（我国采取有限的实质意义的行政行为）。

１.抽象行政行为：是指国家行政机关在进行行政管理时，以一般管理事项为对象制定抽象的规范，不对具体的人和事直接作出处理决定。

２.具体行政行为（行政机关制定规范性文件的行为）：是指行政机关针对特定的人或特定的事项作出具体处理决定的行为。

事实行为是指行政机关实施的没有处分内容和法律约束力的行为（行政事务性行为、执行行为、观念通知、磋商行为）。

１.事实行为实际发生了法律效果的，应当属于可诉的行政行为；

２.某些事实行为应当依附于行政行为一并审查。

根据《行政诉讼法》第12条规定，行政行为可以分为：

①涉及人身权的行政行为；

②涉及财产权的行政行为；

③涉及人身权、财产权以外的行政行为。

可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。

①可诉行政行为包括作为类和不作为类的行政行为，行政法律行为和行政事实行为，单方、双方和多方行为；

②可诉的行政行为是针对特定的、具体的事项作出的行为：不包括针对不特定对象、不特定事项作出的行为；

③可诉的行政行为是对外发生法律效力的行为：不包括内部程序或者为作出最终的行政行为而实施的准备行为等。

【理解与适用】行政诉讼法学理论一般认为，可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。对于可诉的行政行为的具体含义，应当从以下几个方面来把握：一是可诉的行政行为，不仅包括作为类的行政行为，也包括不作为类的行政行为；不仅包括行政法律行为，也包括行政事实行为；不仅包括单方行为，也包括双方和多方行为。二是可诉的行政行为是针对特定的、具体的事项作出的行为，不包括针对不特定对象、不特定事项作出的行为。三是可诉的行政行为是对外发生法律效力的行为，不包括尚在酝酿、研究等内部程序或者为作出最终的行政行为而实施的准备行为等。四是行政行为是一个涵盖性很强的概念，随着国家行政管理职能的转变，公共服务范围的扩大，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵也将不断发展。——最高人民法院行政审判庭编著：《中华人民共和国行政诉讼法司法解释理解与适用》（上），人民法院出版社２０１８年版，第４６－４７页。

《行政诉讼法》

　　第二条【行政诉讼法适用范围】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

　　前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

　　第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

　　（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

　　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

　　（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

　　（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

　　（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

　　（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

　　（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

　　（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

　　第十三条【排除受案的范围】人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

　　（一）国防、外交等国家行为；

　　（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

　　（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

　　（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第一条　公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

　　（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

　　（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

　　（三）行政指导行为；

　　（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

　　（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

　　 (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

　　（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

　　（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

　　（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

　　（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

·开封市福兴乳业有限公司诉河南省开封市人民政府行政批复案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申1844号

【裁判要旨】同意出让国有土地使用权的批复属于授益性行政行为，而撤销此类批复的决定有可能剥夺相对人的合法权益，行政机关应当遵循正当法律程序原则进行合法性审查，保障行政相对人的程序权利。行政机关违反正当程序，径行撤销授益性行政行为，侵害行政相对人程序权利的，法院通常应当依法判决撤销或者确认违法，存在重大且明显违法情形的，还可以判决确认无效。

【裁判摘要】本案被诉行政行为是开封市政府于2011年作出的汴政土文（2011）55号《关于撤销汴政土文（2004）8号文的批复》（以下简称55号批复）。开封市政府于2004年2月14日作出的汴政土文（2004）8号文（以下简称8号批复）的主要内容是开封市政府同意收回饮料总厂使用的涉案国有土地使用权，出让给福兴公司作为工业用地。8号批复的基础是2003年7月28日饮料总厂与侯福兴签订的《整体出售、购买付款协议书》和2003年8月30日双方签订的《关于整体转让协议书》，协议约定将饮料总厂整体转让出售给侯福兴。后因侯福兴未履行协议约定和相关承诺，2004年4月饮料总厂依约终止与侯福兴的上述两个协议并通知侯福兴。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。该法第九十六条第一款规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。福兴公司在2004年4月20日收到解除协议通知后，未就协议履行问题提起民事诉讼。因此，8号批复将涉案土地出让给福兴公司的依据已不存在，开封市政府根据开封市商务局的请示，通过作出55号批复撤销了8号批复在实体上并无不当。虽然被诉批复是土地行政管理的审批环节之一，但因该环节直接涉及福兴公司的重大权益，且审批程序启动并非基于福兴公司的申请，开封市政府在作出被诉批复之前，应保障福兴公司的知情、参与等程序权利，通知福兴公司提供证据并听取意见，开封市政府未履行上述程序，迳行作出被诉行为，不符合依法行政原则中程序正当的基本要求，一、二审法院以此为由确认被诉行政行为违法并无不当。

·马生忠与宁夏回族自治区固原市人民政府行政批复、宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案

【载《最高人民法院公报》2019年第12期（总第278期）第24-27页】

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行终1号

【裁判摘要】在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在同一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。

·陈某某等诉浙江省杭州市人民政府行政赔偿案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申121号

【裁判摘要】行政行为作出、被诉请人民法院审查、人民法院对其合法性作出裁判，必然存在时间间隔，以上述不同时间作为裁判基准时，将可能对行政行为合法性得出不同结论。一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法亦或违法。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力。当然，基于行政行为性质的不同，行政诉讼的裁判基准时也相应有所区别。但是，对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行政行为的合法性要件就仅与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律，作为认定原行政行为违法的依据。

·广东省阳江市阳东区北惯镇彭村村民委员会大陂头村民小组等诉广东省阳江市阳东区人民政府颁发林权证案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申6051号

【裁判摘要】调解协议仅仅是双方为解决纠纷达成的协议，并非国家机关公文。双方反悔，则调解协议不发生法律效力。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项并参照第六十六条规定，作为国家机关公文文书的27号裁决，与未实际发生法律效力的双方当事人之间签订的调解协议相比较，国家机关公文文书的证明效力显然高于调解协议的效力；同时，行政程序中，为解决纠纷，双方经协商妥协达成的、未最终执行的调解协议，并非当事人双方对争议事实的认可，也不能作为行政机关作出行政决定的根据。大陂头村主张27号裁决未根据调解协议作出确权决定应予撤销，阳东区政府根据27号裁决颁发700003号林权证主要事实不清，理由不能成立。

【解读】为达成调解协议对相关事实的认可不能作为作出行政决定的根据。

·颍上县恒运矸石厂等诉颍上县人民政府强制案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申295号

【裁判摘要１】修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

【裁判摘要２】所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

·黄某某诉辉县市人民政府提高抚恤金标准案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申7073号

【裁判要旨１】可诉行政行为的一个重要标志，就是针对具体事件，并且指向特定个人。但是，个别与一般的区别不能仅根据数量确认，如果具体的处理行为针对的不是一个人而是特定的或者可以确定的人群，个别性仍然成立。

【裁判要旨２】法院是解除法律问题的，不宜解决政策问题。对于行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院很难进行司法审查。

【解读】具体行政行为的识别标准——政府下发通知系针对特定人数的人员，不具有适用于不特定多数人的性质，并非行政机关发布的具有普遍约束力的决定和命令，属于可诉的行政行为。

·王某某诉郑州市金水区人民政府行政行为违法案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申9275号

【裁判摘要１】按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

【裁判摘要２】究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。

【解读】地方人民政府的组织实施行为是否可诉？——当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。

·太湖县海乐烟花制造有限公司与安庆市人民政府等行政补偿纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申317号

【裁判摘要１】所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。．．．．．．对于这种内部行政行为，即使是在法定起诉期限之内起诉，也因不具有可诉性而应当驳回。

【裁判摘要２】根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第五项的规定，当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但是，提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

·重庆市垫江县桂溪镇北苑小区董某某等108户被拆迁户与重庆市人民政府行政纠纷案

【案号】最高人民法院行政判决书（2001）行终字第14号

【裁判摘要】垫江县政府垫府发（1998）2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁（2000）15号行政复议裁定书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。

【解读】（１）当事人认为复议机关不予受理的裁定侵犯其合法权益，以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼应予受理。（２）行政行为虽未明确具体指向的对象，但其对象是可确定的，该行政行为不能反复适用，属于具体行政行为，相对人不服可以申请行政复议。

·刘某、天津市河东区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申7173号

【裁判摘要】《房屋鉴定报告》系对案涉房屋安全状况的技术鉴定，不是行使行政权力的行为，不属于行政行为——《天津市危险房屋管理办法》第六条规定：“房屋有下列情形之一的，房屋所有人应当委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定，确定房屋的安全状况：(一)超过设计使用年限的；(二)承重结构开裂、变形的；(三))地基不均匀沉降的(四)因自然灾害或者事故灾难可能导致承重结构损坏的；(五)其他依法应当进行房屋安全鉴定的。房屋所有人未按照前款规定委托进行房屋安全鉴定的，房屋等有关行政主管部门根据公共利益的需要可以委托房屋安全鉴定机构进行鉴定。”第七条第一款、第二款规定：“依照国家有关规定设立的房屋安全鉴定机构，负责房屋安全鉴定的具体工作。房屋安全鉴定机构应当按照国家和本市有关规定、规范和标准对房屋进行查勘、检测、鉴定，及时向委托人出具房屋安全鉴定报告，并对房屋安全鉴定报告的准确性、真实性负责。”由上述规定可知，在可能危及公共利益的情形下，房屋等有关行政主管部门可以委托房屋安全鉴定机构对房屋进行安全鉴定；房屋安全鉴定机构向委托人出具房屋安全鉴定报告并对房屋安全鉴定报告的准确性、真实性负责。本案中，天津市河某某房屋安全鉴定中心作为独立的事业单位法人，接受天津市河东区住房和建设委员会的委托，依据《危险房屋鉴定标准》作出案涉《房屋鉴定报告》，系对案涉房屋安全状况的技术鉴定，不是行使行政权力的行为，不属于行政行为。刘×对该《房屋鉴定报告》提出的复议申请不属于行政复议受理范围，河东区政府决定驳回刘蓉的行政复议申请符合法律规定。