房屋征收决定是指人民政府为了公共利益的需要，依照法律程序作出将某一区域的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的征收决定。

【注解】房屋征收决定属于可诉的行政行为。

为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的：

１.国防和外交的需要；

２.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

３.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

４.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

５.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

６.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

１.《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。

２.对于市、县级人民政府设立的指挥部、办公室等相关临时机构名义作出的房屋征收决定，属于越权行使职权，应依法撤销。

１.市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。

２.公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

３.市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

４.房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

【注解】（１）征收公告不具有可诉性——征收公告一般情况下将征收决定规定的征收事项在不改变其内容的情况下予以公示，性质属于“告知”，本身不对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响，征收被告不具有行政可诉性；（２）特殊情形下政府未作出征收决定而直接作出征收公告，此时公告直接产生了法律后果，此类公告具有行政可诉性。

【最高人民法院法官著述】

《征收条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。此条中规定的“公告”究竟属于何种性质在实践中存在较大的争议。有人认为，“公告”具体规定了征收人、被征收人、有关部门以及其他利害关系人等相关权利义务，并产生法律效果，故属于可诉的行政行为;也有人认为,“公告”是将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下，“复制”成公告，并将其内容予以公示，对当事人没有实质性的影响，故不具有可诉性。^①

笔者认为，公告一般情况下将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，其性质属于“告知”，本身并不对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响，真正对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响的是征收决定，故被征收人及其他利害关系人只能对征收决定提起诉讼，而不能对公告提起诉讼。但是，有个别情况，人民政府未作出征收决定,而是在征收公告中载有征收的具体内容的，此时的公告确定了被征收人及其利害关系人的权利义务关系,并对他们直接产生了法律后果，因此此类公告是可诉的。

——蔡小雪、郭修江:《房屋征收案件审理指引》,人民法院出版社 2015 年版，第5-6页。

^{① 参见江必新主编:《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，中国法制出版社 2012年版，第 133-134 页。}

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

①土地储备不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第８条列举的确需征收的５种情形，市、县级人民政府不能以土地储备为由作出房屋征收决定。

Ａ.土地储备如果符合旧城改建的情形，政府可以旧城区改建进行征收，但必须符合征收条例对征收即旧城区改建的特殊规定。

Ｂ.房屋征收部门可以委托土地储备机构作为房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。

②土地储备中心的性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目不属于建设项目，土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。

征收决定前置行为是指作出征收决定需依据的行政行为（主要有建设用地规划许可证、县级以上人民政府的有关审查批准文件、国有土地批准文件、国家建设项目立项批准书等）——前置行为在征收决定作出前处于不成熟阶段不具有可诉性，作出后进入成熟阶段才具有可诉性。

（１）审理征收决定或者补偿决定案件时，应当对前置行政行为的合法性进行审查；

（２）前置行为起诉期限应从征收决定告知（含公告告知）之日起算（前置行政行为在征收决定作出时才发生法律效力并告知被征收人）；

（３）如果为此或者驳回原告诉讼请求则意味着前置行政行为具有合法性，当事人再诉前置行政行为的，根据《行政诉讼法解释》第３条“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”的规定，应当裁定不予受理。

【最高人民法院法官著述】

作出征收决定需依据的行政行为，被称之为征收决定的前置行政行为。在房屋征收补偿案件中，前置行政行为主要有:建设用地规划许可证、县级以上人民政府的有关审查批准文件、国有土地批准文件、国家的建设项目立项批准书等。

前置行政行为与其他行政行为相比，具有两个特征:一是在最终征收决定作出之前，前置行政行为在行政机关内部运行或在不同的行政机关之间运行，不会向行政相对人公布;二是前置行政行为需要等待到征收决定作出后，才对行政相对人产生法律上的影响。

．．．．．．

第三种意见认为，前置行政行为处于不成熟阶段不具有可诉性，成熟后才具有可诉性。理由是:很多行政行为并不能够产生具有最终效力的决定，而是具有不确定性的特征，在行政机关的最终决定作出之前，其效力还处在不完全确定的状况之中，有可能被最终决定所否定。也就是说,前置行为正处在的这些阶段,不会对行政相对人的权利义务产生实质影响。因此,在征收决定作出之前,前置行为是处于不成熟阶段的，不应纳人行政诉讼的受案范围。当征收决定作出之后,其效力已经完全确定,进入成熟阶段,故可以纳入行政诉讼的受案范围。

笔者原则上同意第三种意见。

......

在审理征收决定或补偿决定案件时应当注意以下几个问题:一是应当对前置行政行为的合法性进行审查。在实践中，不少法院仅仅审查是否具有前置行政行为，而不对前置行政行为的合法性进行审查。因前置行政行为是征收决定的依据，如果依据本身不合法,依据不合法的前置行政行为作出的决定难以合法。因此,必须对前置行政行为的合法性进行审查。二是因前置行政行为在征收决定作出时才发生法律效力,并公告告知被征收人。一般情况下，起诉期限应从征收决定告知(含公告告知)之日起计算。三是如果维持或驳回原告诉讼请求的，也就意味前置行政行为具有合法性。当事人再诉前置行政行为的，根据《行政诉讼法解释》第三条“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”的规定，应当裁定不予受理。

——蔡小雪、郭修江:《房屋征收案件审理指引》，人民法院出版社 2015 年版，第11-14页。

《行政诉讼法》

　　第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

　　......

　　（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　第八条【征收情形】为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

　　（一）国防和外交的需要；

　　（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

　　（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

　　（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

　　（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

　　（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　第九条【征收相关建设的要求】依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

　　制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

　　第九条【征收相关建设的要求】依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

　　制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

　　第十一条【旧城区改建】市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

　　因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

　　第十二条【社会稳定风险评估】市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

　　作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

　　第十三条【征收公告】市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

　　市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

　　房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

　　第十四条【征收复议与诉讼】被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知

　　第十二条　因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

·苏某某诉湖南省长沙市天心区人民政府等房屋征收复议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申6502号

【裁判摘要】房屋征收决定作出程序——《国有土地房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。

·蔡某某诉湖南省长沙市天心区人民政府等征收决定及行政复议决定再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5156号

【裁判摘要１】评估机构选定程序先于征收决定作出且选定程序不违反相关法律规定的程序合法——《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《湖南省实施办法》第九条第（六）项进一步明确，协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定。但是，相关法律、法规、规章并未明确评估机构的选定时间节点。行政机关在征收决定作出之前，或者紧随其后选定评估机构，均不违反相关法律规范的规定。

【裁判摘要２】征收项目只要相关部门经审查认为符合相关土地、规划即可并不要求其必须取得相应法定手续——《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。该规定是对市、县级人民政府作出征收决定的前置条件的规定，相关前置条件不具备，市、县级人民政府不得作出征收决定。但应当注意的是，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并非要求征收房屋决定作出之前，相关建设单位必须取得涉案土地的《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设用地施工许可证》等进行开发建设施工的法定手续，只要相关部门经审查认为，征收房屋的各项建设活动符合相关土地、规划要求即可。实际上，要求市、县级人民政府在房屋征收决定作出之前，就将尚未征收、仍属于被征收人的土地出让给建设单位，并办理《国有土地使用权证》以及其他开展施工建设的许可手续，亦不符合法律规定。

·高某某、海口市琼山区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1651号

【裁判要旨】政府作出房屋征收决定后，才进行社会稳定风险评估，征收项目方才列入国民经济和社会发展规划，征收补偿费用方才陆续到位，项目征收补偿安置方案为未依法进行论证，社会稳定风险评估未经政府常务会议讨论，严重违反法律规定，判决确认违法但不撤销行政行为。

·郑某某、五莲县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申640号

【裁判摘要】涉及被征收人数众多的房屋征收决定作出前应经政府常务会议讨论——根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，五莲县政府作出涉案征收决定前未经政府常务会议讨论决定，构成程序违法，二审法院判决确认五莲县政府未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法并无不当。涉案征收决定实施后的建设项目现已陆续交付使用，若撤销涉案征收决定将会给社会公共利益造成重大损害。故人民法院在判决确认五莲县政府未经政府常务会议讨论决定即作出涉案征收决定的行政行为程序违法的同时，责令五莲县政府采取补救措施符合法律规定。五莲县政府已经根据二审法院的判决要求，及时采取补救措施，在五莲县政府常务会议上追认了案涉征收决定的合法性。

·二审杨晓奎诉内蒙古自治区包头市青山区人民政府房屋征收决定、内蒙古自治区包头市人民政府行政复议案

【案号】最高人民法院行政判决书(2016)最高法行申1920号

【裁判要旨】法院对房屋征收决定进行全面审查。

·最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1459号

【裁判摘要】对房屋征收决定进行公告即视为送达——《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。本案中，桥东区政府2015年8月27日张贴《征收决定》和《征收公告》时，在公告中明确告知了被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的权利和时间，杨××于2017年1月22日提起行政诉讼，明显超过了法定起诉期限，故一审法院以此为由驳回杨××的起诉，二审法院予以维持并无不当。

·最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申6515号

【裁判摘要】房屋征收决定未经社会风险评估或政府常务会议讨论应确认违法——根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。在本案中，成武县政府不能提供证据证明进行了有效的社会稳定风险评估，也无法提供被诉房屋征收决定作出前经过政府常务会议讨论的证据，因而应当承担举证不能的不利后果，即被诉房屋征收决定并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，应当认定为违反法律规定，确认违法。