土地利用总体规划
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概念 回目录
土地利用总体规划是指各级政府在一定时间、区域内，对土地开发、利用、治理、保护所作的总体安排和布局，是《土地管理法》规定的、国家实施土地用途管制、具有法律强制力的规范性文件。
土地利用总体规划的作用 回目录
土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。
土地利用总体规划编制依据 回目录
1.国民经济和社会发展规划；
2.国土整治和资源环境保护的要求；
3.土地供给能力以及各项建设对土地的需求。
土地利用总体规划编制原则 回目录
1.严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
2.提高土地利用率；
3.统筹安排各类、各区域用地；
4.保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
5.占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
【提示】《土地管理法》（2019修正）第17条规定：土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；
（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；
（三）提高土地节约集约利用水平；
（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；
（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。”
【提示2】《土地管理法》（2019修正）第18条第1款规定：“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。”第2款规定：“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”
土地利用总体规划层次：分为全国、省级、市级、县级、乡级5个层次 回目录
一、全国土地利用总体规划：
1.由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制；
2.报国务院批准。
二、省级土地利用总体规划：
1.由省级政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制；
2.报国务院批准。
三、省、自治区政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划：
1.由各该市政府组织本级土地行政主管部门和其他有在部门编制；
2.经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
四、其他土地利用总体规划：由有关政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省级政府批准。
1.乡（镇）土地利用总体规划:
A.由乡（镇）人民政府编制；
B.逐级上报省级政府或者省级政府授权的设区的市、自治州政府批准。
2.县级土地利用总体规划应当划分土地利用区（划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等），明确土地用途。
3.乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区（划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等），根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
4.土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
土地利用总体规划的期限由国务院规定 回目录
1.土地利用总体规划的规划期限一般为１５年；
2.当前为1995年－2010年土地利用总体规划。
土地利用总体规划的效力等级 回目录
下级土地利用总体规划应当依据上级土地利用总体规划编制。
1.下级规划的建设用地总量：不得超过（只能小于、等于）上一级土地利用总体规划确定的控制指标；
2.下级规划的耕地保有量：不得低于超过（只能高于、等于）上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
土地利用总体规划审批 回目录
土地利用总体规划实行分级审批；已经审批，必须严格执行。
一、国务院批准的范围：
1.全国土地利用总体规划；
2.省级土地利用总体规划；
3.省级政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划（经省级政府审查同意后，报国务院批准）。
二、省级政府批准的范围：
1.除国务院批准以外的市、县、乡镇土地利用总体规划。
2.其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级政府授权的设区的市、自治州政府批准。
土地利用总体规划的修改 回目录
一、批准：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。
（一）未经批准：不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
（二）例外规定：
1.例外原因：限于能源、交通、水利等基础设施建设用地需要改变土地利用总体规划。
2.修改依据：必须以国务院、省级政府在土地利用总体规划批准权限内对建设项目的批准文件为依据。
3.审批规定：
A.规划修改：可以不经原批准机关审批；
B.修改后的土地利用总体规划：应当报原批准机关批准。
二、备案：上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的：
1.由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改；
2.并报原批准机关备案。
土地利用分区制度 回目录
一、土地利用分区的作用：土地利用分区是土地利用总体规划的基本方法。
二、土地利用分区的类型：
1.划分土地利用区域：
A.主要用于地市级以上的土地利用总体规划；
B.土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。
2.划分土地用途分区：
A.主要用于县乡级的土地利用总体规划；
B.划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等。
乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后的公告制度 回目录
1.乡（镇）政府应当在本行政区域内予以公告。
2.公告应当包括下列内容：规划目标、规划期限、规划范围、地块用途、批准机关和批准日期。
土地利用总体规划的衔接制度 回目录
1.城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接：城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
2.在城市规划区内、村庄和集镇规划区内：城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
3.江河、湖泊综合治理和开发利用规划：应当与土地利用总体规划相衔接。
4.在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内：
A.土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划;
B.土地利用符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
法条链接 回目录
《土地管理法》（2019修正）
第三章 土地利用总体规划
第十五条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。
第十六条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十七条 土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；
（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；
（三）提高土地节约集约利用水平；
（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；
（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。
第十八条 国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。
第十九条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第二十条 土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
第二十一条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第二十二条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
第二十三条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
第二十四条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第二十五条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
第二十六条 国家建立土地调查制度。
县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
第二十七条 县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
第二十八条 国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。
统计机构和自然资源主管部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。
第二十九条 国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。
《土地管理法》（旧）
第三章 土地利用总体规划
第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。
第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（二）提高土地利用率；
（三）统筹安排各类、各区域用地；
（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
【（四）将第十九条改为第十七条，修改为：“土地利用总体规划按照下列原则编制：
“（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；
“（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；
“（三）提高土地节约集约利用水平；
“（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；
“（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
“（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。”
（五）增加一条，作为第十八条：“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”】
第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
第二十二条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第二十三条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
【（六）将第二十四条改为第二十三条，第二款修改为：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”】
第二十五条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第二十六条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
第二十七条 国家建立土地调查制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
第二十八条 县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
第二十九条 国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。
土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。
【（七）将第二十九条改为第二十八条，第二款、第三款修改为：“县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。
“统计机构和自然资源主管部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。”】
第三十条 国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。
中华人民共和国土地管理法实施条例
第三章土地利用总体规划
第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
省，自治区人民政府所在地的市、人口在１００万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有在部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
第九条土地利用总体规划的规划期限一般为１５年。
第十条依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。
县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。
土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十一条乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。
公告应当包括下列内容：
一 规划目标；
二 规划期限；
三 规划范围；
四 地块用途；
（五）批准机关和批准日期。
第十二条依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。
上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。
第十三条各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
土地利用年度计划应当包括下列内容：
（一）农用地转用计划指标；
（二）耕地保有量计划指标；
（三）土地开发整理计划指标。
第十四条县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。
土地调查应当包括下列内容：
（一）土地权属；
（二）土地利用现状；
（三）土地条件。
地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。ｉｔｈ调查规程；由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十五条国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。
县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府窜核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。
根据国民经济和社会发展状况，土地等级每６年调整1次。