协议外利害关系人原告资格
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【注解２】继承人有权请求履行房屋征收补偿安置协议。——参考案例：最高人民法院发布10起行政协议典型案例（2021）——四、张××诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案
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１.竞争权人原告资格：
（１）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立的公民、法人或者其他组织；
（２）或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。
２.用益物权人和公房承租人原告资格：认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人。
（１）用益物权人；
（２）公房承租人。
【理解与适用１】土地、房屋征收过程中，土地所有权人、房屋所有权人与征收管理部门之间签订的征收补偿协议，属于行政协议。因上述协议涉及用益物权人、公房承租人的合法权益，故用益物权人和公房承租人对该补偿协议具有原告资格。例如，在集体土地征收过程中，集体经济组织作为土地使用权人与征收管理部门就土地征收补偿达成协议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释［２０１１］２０号）第三条规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”上述司法解释对于涉及农村集体土地的行政诉讼原告资格作出限制，但本司法解释明确将涉及征收补偿协议的原告资格赋予用益物权人，即只要用益物权人认为集体经济组织所签订的补偿协议损害其合法权益，可以个人名义提起诉讼，无疑增大了对于用益物权人原告资格的保护力度。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ７５
【理解与适用２】值得的注意的是，之所以没有规定担保物权人的原告资格，是因为考虑到担保物权人的权益可以获得其他法定途径的经济和保障。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ７４
３.兜底条款：其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。
【理解与适用３】实践中，其他常见的行政协议主要有：国有资产承包经营、出售、租赁合同、委托培育等教育行政合同、特定范围内的政府采购合同、公共工程合同、矿产自愿使用权出让合同、治安处罚担保协议、行政强制执行和解协议等。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ７６
法条链接 回目录
最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定
第五条【协议外利害关系人原告资格】下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；
（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。
最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第三条 村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。
经典案例 回目录
·奎屯浩泽商贸有限公司等诉博尔塔拉蒙古自治州人民政府等水生物资源行政管理暨行政赔偿案
【案号】最高人民法院行政判决书(2016)最高法行申367号
【裁判摘要】原审判决从行政合同概念、特征及签约合同的内容、目的等方面，对被申请人博州国资委与原审第三人新疆三宝公司签订的《博州艾比湖卤虫资源暨盐化工项目开发合作协议》进行认定分析，认为其属于行政合同范畴，且具有可诉性正确，本院予以确认。该开发合作协议是在公开竞争基础上形成，且属博州国资委与新疆三宝公司双方签订的行政合同，其主要内容为双方约定创设新的合资公司，并由新设立的合资公司依法申请相应的捕捞行政许可，获取该博州艾比湖卤虫卵捕捞权；相关合同权利及义务范围仅限签订双方，对该合同法律关系之外的第三方不产生法律上利害关系。申请人奎屯浩泽公司虽在历史上曾取得数年博州艾比湖卤虫的捕捞权，但其非订立行政协议的相对方，与被诉行政协议间亦不存在利害关系；奎屯浩泽公司的法定代表人孙××虽然在所诉协议签订两年后因故转让其在新设立公司的股份，但《博州艾比湖卤虫资源暨盐化工项目开发合作协议》已经保障了其公平竞争权，故其要求确认被诉协议无效的诉讼请求，缺乏法律和事实依据。．．．．．．因再审申请人奎屯浩泽公司与被诉行政协议间不存在法律上利害关系，就被诉行政协议订立而言，申请人并无合法权益客观存在，也就无从论及其合法权益受到侵害，故其请求赔偿损失7000万元没有事实及法律依据。
·张某某等20人诉义乌市义亭镇人民政府与义乌市义亭镇张家村村民委员会土地行政协议案
【案号】浙江省高级人民法院行政裁定书(2015)浙行终字第827号
【裁判摘要】根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，公民、法人或者其他组织可提起行政诉讼。本案中，上诉人张××等20人因对被上诉人义亭镇政府与张家村村委会签订涉案《土地征、租用补偿协议》不服提起诉讼，请求确认该协议无效，不属于上述法律规定可提起诉讼的情形。故上诉人的起诉不符合法律规定，一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。原审以上诉人并非协议一方当事人，不具有提起诉讼主体资格作为裁定驳回起诉的理由不当，本院予以指正。上诉人诉称其提起本案诉讼符合法律规定的理由不能成立，本院不予采纳。
·广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司与苍梧县人民政府等行政纠纷再审案
【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行监字第2035号
【裁判摘要】在苍梧县政府与中金公司签订《特许经营合同》之时，与中威公司签订的《特许经营协议》并未依法解除或者撤销，两份合同在约定的特许经营权地域和期限上基本一致，苍梧县政府中止中威公司的特许经营权，将该经营权授予中金公司，系属擅自改变已生效的行政许可的行政行为，违反法定程序，亦损害了中威公司的信赖利益，一、二审法院确认被诉行政行为违法，并无不当。但是，被诉行政行为违法，并不必然撤销该行政行为。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第五十八条规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。本案中，首先，中金公司在签订《特许经营合同》后已经基本完成市政管道铺设，基本建成管道燃气门站等管道燃气供气设施，并已取得梧州市市政局试运行的批复，可见中金公司对工程已有大量投入，燃气供应也已进入试运行阶段，部分辖区内的居民开始接受供气。若撤销该合同，将导致已使用燃气的用户暂停用气，延后尚未使用燃气的居民的用气时间，影响居民的生活；其次，若撤销该合同，中威公司如无法接收中金公司已建设燃气设施，将导致工程重复建设，浪费市政资源，增加社会管理成本；最后，从燃气工程建设的速度和进度来看，中金公司明显优于中威公司，更符合政府行政管理目的，更有利实现行政管理职能，维护公共利益。因此，撤销该合同将造成社会公共利益损失，二审法院适用《若干解释》第五十八条规定，确认被诉行政行为违法，责令相关行政机关于判决生效六个月内给予中威公司合理弥补，并无不当。
【解读】特许经营权之授予违法不必然撤销——同一项目在先特许经营协议未被撤销或解除，政府又将特许经营权授予他人，但撤销在后特许经营协议会给公共利益造成重大损失的，可不予撤销，但政府应给予前一投资人补偿。
【案号】福建省福州市中级人民法院民事裁定书(2018)闽01民终634号；福建省高级人民法院民事裁定书(2018)闽民申1856号
【裁判摘要】涉案《房屋征收补偿安置协议书》系行政机关为实现公共利益或行政管理目标在法定职责范围内与被征收人订立的具有行政法权利义务内容的行政协议。申请人认为涉案《房屋征收补偿安置协议书》侵害其作为被征收人的合法权益，对该《房屋征收补偿安置协议书》提出异议，请求确认《房屋征收补偿安置协议书》约定的被征收人享有的征收补偿安置权益归其所有，本案应属于行政诉讼受案范围，而非民事诉讼受案范围。
【摘要１】一审法院认为：《房屋征收补偿协议书》是具有行政法上权利义务内容的协议，不属于平等主体之间的民事合同。根据原告的诉讼请求及所陈述的事实与理由，本案系因原告对被告陈××与福州市晋安区住房保障和房产管理局签订的《房屋征收补偿协议书》有异议，认为该协议书侵害了其作为被征收人的合法权益，故本案应属于行政诉讼的受案范围，而非民事诉讼的受理范围。．．．．．．裁定如下：驳回原告韩××的起诉。
【摘要２】二审法院认为，本案系上诉人以2012年政府征收时被上诉人冒充房屋所有权人与福州市晋安区房屋征收工程处签订了《房屋征收补偿安置协议书》侵害了其合法权益为由，对该《房屋征收补偿安置协议书》提出异议，请求确认《房屋征收补偿安置协议书》所约定的被征收人享有的征收补偿安置权益归其所有而提起的诉讼。《房屋征收补偿安置协议书》属于行政机关为实现公共利益或行政管理目标在法定职责范围内与被征收人订立的具有行政法权利义务内容的行政协议。因此，原审认定本案并非民事诉讼的受理范围并无不当，予以维持。
【解读】韩××向一审法院起诉请求：1、判令《房屋征收补偿安置协议书》中所载的建筑面积约为136.1平方米的房屋产权调换安置房与剩余28238元安置补偿款为原告所有；2、本案诉讼费用由被告承担。
【理解与适用】由于《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议，故一种可行的诉讼方式为，公民丙提起行政诉讼，依照《行政协议解释》第九条第三项请求确认行政协议无效。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ１１９
·安丘市人民政府与潍坊讯驰置业发展有限公司行政协议纠纷再审案
【案号】山东省高级人民法院行政判决书(2017)鲁行终495号；最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申7679号
【裁判摘要】承受行政协议权利义务的第三方可以替代原行政协议相对人成为适格诉讼主体——关于讯驰公司是否具有本案行政诉讼主体资格问题。虽然涉案《合同书》是以正泰公司与市政府之间签订的，但双方《合同书》第二条第1项明确约定，双方对于长安路建设问题由正泰公司在安丘市注册成立房地产开发公司，负责长安路两侧沿街商铺和住宅开发。后正泰公司成立了讯驰公司并负责安丘市长安路的建设等，且根据原审中讯驰公司提供的证据可以证实，长安路的建设等均是以讯驰公司的名义进行拆迁、建设，包括各项费用的支付均是讯驰公司行为，正泰公司亦认可长安路的建设由讯驰公司负责并将其合同项下的全部权利转让给讯驰公司，讯驰公司实际代替正泰公司履行与市政府之间签订的《合同书》约定的内容，在无其他利害关系人主张权利的情况下，讯驰公司作为实际施工人以及利害关系人，具有本案的行政诉讼主体资格。上诉人市政府上诉所称讯驰公司不具有本案行政诉讼主体资格的理由，不应予以支持。
·最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例——四、凤冈县某工贸有限责任公司诉贵州省凤冈县人民政府请求撤销补偿安置协议案
基本案情
2001年3月7日，凤冈县某工贸有限责任公司（以下简称某工贸公司）取得案涉土地国有土地使用证，修建厂房从事水泥电线杆的生产，后因经营不善停产。2006年10月，某工贸公司与周某某订立《协议书》，约定某工贸公司将电杆厂空地租给周某某使用，租金按月计退补。同时约定某工贸公司需用厂房时，应提前一旬告知周某某。2013年12月，某工贸公司与周某某再次订立《协议书》，约定租赁范围及租金。2014年9月，因某工贸公司土地上房屋涉及征收，贵州省凤冈县人民政府（以下简称凤冈县政府）与周某某订立《凤冈县城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），并将相应补偿款支付给周某某。某工贸公司认为《安置协议》中的房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府与周某某订立《安置协议》并支付补偿款的行为侵犯了其财产权，遂提起诉讼，请求撤销《安置协议》。
裁判结果
贵州省遵义市中级人民法院一审认为，凤冈县政府仅依据案涉租赁协议及对周某某的调查笔录即认定案涉房屋及构筑物等属周某某所有，并在未通知某工贸公司参与，亦未听取其陈述意见的情况下，与周某某订立《安置协议》可能对某工贸公司的合法权益造成损害。一审法院遂判决撤销《安置协议》。周某某不服，提起上诉。
贵州省高级人民法院二审认为，某工贸公司认为《安置协议》所涉房屋及构筑物等属其所有，凤冈县政府就案涉房屋及构筑物等与周某某订立《安置协议》并向其支付补偿费侵犯其合法权益，其有权提起本案诉讼。房屋征收部门对征收范围内房屋的权属应当进行调查登记，调查登记时，应当依照法定程序要求被征收人提供相应证据。本案中，周某某及某工贸公司对案涉房屋及构筑物等的归属各执一词，在案涉房屋及构筑物等的权属存在异议，且无合法有效证据证明属周某某所有的情况下，凤冈县政府直接与周某某订立《安置协议》缺乏事实根据。此外，依据程序正当原则，凤冈县政府在明知周某某系承租人，某工贸公司系出租人的情况下，其订立《安置协议》前应当就案涉房屋及构筑物等的归属充分听取周某某及某工贸公司的意见，必要时可引导租赁双方就案涉房屋及构筑物等的权属进行明确后再予补偿安置。凤冈县政府在未通知某工贸公司参与并听取其意见的情况下，直接与周某某订立《安置协议》，亦违反正当程序。二审法院遂判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
基于合同的合意性，合同原则上仅对订立合同的当事人具有效力，当事人之外的其他主体通常不能就合同主张权利，通常称之为合同相对性原则。但在法律有明确规定的情形下，亦可以突破合同相对性原则。行政协议的合意性特征，决定其同样应当遵循相对性原则。但行政协议同时具有行政性特征，具有公定力、确定力等，在未依法否定其效力之前，受其影响的主体应当予以尊重及执行。当订立行政协议属于行政机关履行法定职责的法定形式时，行政机关则可以其已订立行政协议作为其已经履行相应法定职责的正当抗辩事由。因此，传统行政行为的利害关系人制度，原则上也可以适用于行政协议诉讼。相比于民事合同，行政协议突破合同相对性原则的法定情形相对更多。本案中，若某工贸公司不理会《安置协议》的存在，而是提供证据证明其具有法定的补偿权益，进而主张行政机关应当与其订立补偿安置协议抑或履行补偿安置职责的，行政机关则可以其已与法定的被征收人订立补偿安置协议或者已经履行补偿安置职责为由予以拒绝。某工贸公司对此不服提起行政诉讼，在《安置协议》效力被否定之前，人民法院通常认定行政机关的主张成立，对诉讼请求不予支持。因此，某工贸公司需要主动就《安置协议》提起行政诉讼，否定其效力以救济自身的合法权益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第五条第二项规定，即明确肯定了被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人的原告主体资格。行政机关通过订立行政协议方式履行法定职责的，应当严格遵循合法性要求，查明其对协议相对人是否具有相应的法定职责等事实，并依法约定双方当事人之间的权利义务。行政机关在未查明有关事实情形下订立行政协议，由此对协议相对人之外的其他主体合法权益造成损害，利害关系人请求撤销或部分撤销行政协议的，人民法院应当依法支持。这样，既可以一揽子解决行政协议争议，减少当事人的诉讼成本，又可以避免重复支付，防止国有资产不当流失。
【注解】行政机关在未查明有关事实情形下订立行政协议，对协议相对人之外的其他主体合法权益造成损害，利害关系人有权请求撤销或部分撤销行政协议。
·最高人民法院发布10起行政协议典型案例（2021）——四、张××诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案
（三）典型意义——促进行政争议实质性化解是行政诉讼制度的一项重要功能。司法实践中，行政协议当事人之间的争议可能根源于基础民事法律关系的确认。根据法律规定以及已有证据可以直接认定或者推定基础民事法律关系的，人民法院不宜再要求当事人另行提起民事诉讼。本案中，二审法院为确认基础民事法律关系是否真实存在，依职权向有关行政主管部门核实，并在案件事实部分直接予以认定，可以减少当事人进一步证明“我就是我”的诉累，确保当事人的合法权益及时兑现，促进行政争议的实质性化解。同时，因可能存在推翻推定事实的证据，为保障潜在权利人的合法权益，二审法院为后续可能产生的争议明确解决方案或者救济路径，可以实现裁判公平与效率的有机统一，切实增强人民群众的获得感。
【注解】继承人有权请求履行房屋征收补偿安置协议。
【裁判摘要】遗漏必须参加诉讼的行政协议第三人有权申请再审——根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第三款规定，行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。因此，本院认为，华润公司可以就生效判决向本院再审申请，昆仑公司关于华润公司无权就本案申请再审的答辩意见不能成立。关于原审是否遗漏了当事人的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第二款规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。本案系昆仑公司提起的请求履行案涉协议的诉讼，但行政协议争议并不仅仅局限于协议相对人之间。虽然行政协议具有相对性，但其订立、履行等过程可能会影响甚至处分第三方的权益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条的规定，与行政协议有利害关系、认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织，可以就行政协议提起诉讼。本案中，华润公司与大同市市政管理委员会于2011年9月签订《大同市城市燃气特许经营协议》，协议范围包括大同市新荣区。因此，该协议与案涉协议在特许经营范围上有重叠。人民法院对案涉协议是否履行的判断，直接影响到大同市政府与华润公司之间行政协议的履行。因此，华润公司属于必须参加诉讼的当事人。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条的规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。本案一审中，新荣区政府答辩中已经提出华润公司之前签订协议并获得大同市管道燃气特许经营权。二审上诉过程中，亦包括一审遗漏必要共同诉讼当事人的上诉理由。华润公司在提交的再审申请书中，一直主张其在原审中多次书面和口头申请参加诉讼，但是法院未予许可。因此，原审法院未通知华润公司和与其签订协议的大同市市政管理委员会参加诉讼，属于遗漏了必要参加诉讼的当事人情形，程序违法。新荣区政府、新荣区住建局及华润公司关于原审遗漏当事人的主张成立。
【裁判摘要】行政协议涉及第三人履约请求权的审查——人和公司对于3853号协议是否具有履行请求权问题。《中华人民共和国合同法》第六十四条规定：“当事人约定由债务人向第三人履行债务的，债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定，应当向债权人承担违约责任。”该条规定了向第三人履行合同问题。根据该条规定，第三人对债务人不享有独立的履行请求权。本案中，3853号协议中载明协议的签订主体分别为“甲方：哈尔滨市道外区人民政府房屋征收办公室”“乙方：哈尔滨华山化工厂”，且协议尾部签章部分亦仅列有甲方和乙方的位置。该协议第十三条规定：“乙方应得补偿款为：贰仟陆佰零八万八千三百四十五元五角整(大写)，26088345.50(小写)，本协议签订结束7日后到龙江××××道里支行领取。”第十七条约定“说明或约定：6.其他不动产参照资产评估报告。人和公司为华山化工厂租赁企业，资产补偿金为：2452400元。”从3853号协议的上述内容可知，3853号协议的主体为道外区征收办及华山化工厂，人和公司系3853号协议的第三人。人和公司作为承租人要求道外区政府、道外区征收办履行3853号协议，必须以其具有直接的针对债务人的履行请求权为前提条件。原审法院应进一步查明相关事实，确定人和公司是纯粹的履行受领人，还是可以直接请求债务人履行协议的权利人。在此基础上，依法确定人和公司是否具有要求道外区政府、道外区征收办履行3853号协议的请求权。
【注解】行政协议中载明承租人权利，法院应查明承租人是纯粹的履行受领人，还是可以直接请求债务人履行协议的权利人。在此基础上，依法确定承租人是否具有要求履行行政协议的请求权。
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