行政优益权是指行为实现行政管理或者公共服务目的或保护公共利益，行政机关所具有的超越合同约束的特别权力。

１.特征：（１）法定性；（２）专属性；（３）权力义务的统一性。

２.内容：（１）对行政协议履行的指导与监督；（２）行政机关在符合法定条件情况下有权决定解除或者变更行政协议；（３）行政机关在行政相对人拒绝履行行政协议或者不按照协议履行时直接强制执行或者进行行政处罚。 

【理解与适用】行政优益权的内容．．．．．．第一，行政协议的发起权和相对人选择权。．．．．．．第二，行政协议履行过程的指导权与监督权。．．．．．．第三，行政机关单方变更、解除权。．．．．．．第四，对行政协议相对方的制裁权。．．．．．．第五，临时接管权。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２３６－２３７

１.^{［行政机关合法变更、解除行政协议］} 在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为：

（１）人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；

（２）给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

２.^{［行政机关违法变更、解除行政协议］} 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第７０条规定情形的：

（１）人民法院判决撤销或者部分撤销；

（２）并可以责令被告重新作出行政行为。

３.被告变更、解除行政协议的行政行为违法：

（１）人民法院可以依据行政诉讼法第７８条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；

（２）给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

【理解与适用１】将可以把行政机关行使优益权单方变更或者解除协议分为以下两类：第一，如果法律规范规定了行政机关可以单方变更、解除协议，即法律规范规定了行政机关享有行政优益权，则行政机关实施的变更或者解除行为，属于单方行政行为。．．．．．．第二，如果法律规范没有规定行政机关可以单方变更、解除行政协议，但在行政协议中约定了行政机关可以变更或者解除协议，那么行政机关的优益权就来自于双方的约定。如果法律规范没有规定行政机关可以单方变更、解除行政协议，双方也未在行政协议中约定行政机关可以变更或者解除协议，那么，行政机关单方作出的单方变更或者解除行政协议的行为可能属于违法行为。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２３４－２３５

【理解与适用２】五、行政优益权合法行使的审查｜对行政优益权的审查应当关注以下方面:第一,行政机关行使行政优益权的权限。即订立合同的机关是否具有法律法规的授权，是否越权。第二,行政机关在行使行政优益权时是否遵循了相关的法律程序。对行政优益权的合理性审查包括对行政优益权行使的必要性(是否应当行使行政优益权)和行政优益权的界限(行政优益权的行使范围和程序)两方面进行审查。考量标准包括以下几个方面:(1)如果不行使行政优益权公共利益是否将会遭受重大损失。(2)行政优益权的行使是否违反了信赖利益保护原则，是否履行了自身的法定职责或承诺、约定。(3)行使行政优益权是否违背了自由平等原则而将行政协议变为行政命令。(4)对情势变更的考量。情势变更是否发生于行政协议订立之后，在行政协议订立时双方是否均无法预料,情势变更是否涉及行政协议基础的根本改变，行政协议一方是否可能遭受重大损失。(5)行政机关是否存在不诚信的现象，是否导致行政协议相对人利益受损或行政协议无法履行或履行困难。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若于问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2020年版,第239 页。

【理解与适用３】在行政协议履行过程中，行政机关基于行政权力的运行，行使行政优益权。如果该行为是合法行为，但是给行政协议相对人造成损害的，应当承担补偿责任。如果违法行使行政优益权，单方变更或者解除行政协议给相对人造成损害的，应当承担赔偿责任。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２４０

【理解与适用４】行政主体因行使行政优益权，单方变更或者解除行政协议，行政相对人不服提起诉讼的，人民法院在审查过程中应当审查这种单方变更和解除权的行使是否具备以下条件：第一，确属公共利益的需要；第二，必须是出于情势变更等非协议双方原因而导致的情形；第三，没有其他手段可以代替；第四，要对行政相对方给予补偿。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ５０５

《行政诉讼法》

　　第七十条【撤销判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　（一）主要证据不足的；

　　（二）适用法律、法规错误的；

　　（三）违反法定程序的；

　　（四）超越职权的；

　　（五）滥用职权的；

　　（六）明显不当的。

　　第七十八条【行政协议履行与补偿判决】被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

　　被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

　　第十六条【人民法院对行政机关行使行政优益权的行政行为进行审查】在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

　　被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

　　被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

《市政公用事业特许经营管理办法》

　　第十条　主管部门应当履行下列责任：

　　（一）协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；

　　（二）监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；

　　（三）对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；

　　（四）受理公众对获得特许经营权的企业的投诉；

　　（五）向政府提交年度特许经营监督检查报告；

　　（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；

　　（七）协议约定的其他责任。

　　第二十一条　在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。

　　评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。

　　第二十五条　主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。

　　对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

　　第五十三条　特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

·湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会等行政协议纠纷案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申3564号

【裁判摘要１】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”由此可知，行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。

【裁判摘要２】通说认为，行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。

·向某某等与贵州省铜仁市碧江区人民政府等房屋征收补偿协议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申4595号

【裁判摘要】行政机关因行使行政优益权而应承担相应的行政补偿责任——行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为，行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的，唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定，并且应获得行政复议、行政诉讼救济，也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。

·何某某与贵州省铜仁市碧江区人民政府等房屋征收补偿协议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申4592号

【裁判摘要】行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为，行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的，唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定，并且应获得行政复议、行政诉讼救济，也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。……《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款规定，被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。碧江区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须对相对人进行补偿。

·黔西县绿化乡追梦养殖场与贵州省黔西县人民政府房屋征收补偿纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申9005号

【裁判摘要】协议变更及履行——（一）涉案协议是否需要经黔西县政府追认才能生效|行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同法的规范。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”；涉案协议第七条约定“本协议自签订之日起生效，乙方拆迁完毕交地给施工单位之日即自行失效，甲、乙双方应共同遵守”，涉案协议系绿化乡政府就搬迁补偿与被征收人追梦养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且根据原审法院查明，黔西县政府已预支了部分补偿费和林木款，故在双方签订涉案协议之日起，协议即已生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。原审法院认为，因追梦养殖场属于个人独资企业，被征收企业价值在50万元及以上，需毕节市高速公路铁路建设征地拆迁协调指挥部参与，其征收原则上以评估为基础，故协议需黔西县政府进行追认后才能发生法律效力。但是，按照有关实施方案，上述参与及评估程序应发生于协议签订之前的协商过程中，在协议已订立生效且部分履行的前提下，仅仅以协议订立过程中上述协调指挥部未参与和征收未经评估即认定已经签订的涉案协议尚未生效，并不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定。故原审法院认定案涉协议未生效明显不当，本院依法予以纠正。（二）双方共同委托评估是否能够视为就补偿金额约定进行了变更|首先，《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定“当事人协商一致，可以变更合同”；第七十八条规定“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”。本案中，涉案协议并未约定如评估金额与协议约定不一致时，应以评估金额实际计算补偿金额；黔西县政府在诉讼中亦一直未能举出证据证明其曾就协议变更与追梦养殖场之间达成过新的约定，故本案不符合有关法律规定协商变更的情形。其次，一、二审法院直接在判决中认定补偿金额与本次征收补偿方案中确定的补偿原则并不相符。……对于追梦养殖场的补偿在评估后最终仍需经过协商程序，未经协商或者协商无果的，仍应由黔西县政府按照涉案《拆迁协议书》支付剩余金额。一、二审法院在本案行政协议之诉的裁判中根据评估结果迳行确定补偿金额，显属不当。再次，结合本案已有事实尚不足以证明黔西县政府可行使单方变更权。对于行政机关的行政协议单方变更、解除权，目前法律或司法解释规定尚不明确，但从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，黔西县政府在本案诉讼中亦未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，法院据此判决不按照案涉《拆迁协议书》约定的金额支付，缺乏事实根据和法律依据。故本案中仅共同委托评估并不能够视为双方就补偿款金额约定进行了变更。

·赵某某与山东省济南市历城区人民政府房屋拆迁安置补偿协议纠纷案——行政协议应否继续履行的审查

【案号】山东省高级人民法院行政判决书 (2018)鲁行终1145号

【裁判要旨】在行政协议履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议之名侵害相对人的合法权益。诚信守约是协议双方应当遵守的基本要求，在行政机关未能提供证据或依据证明行政协议依法无效或被撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由时，应认定协议合法有效，行政机关应当按照协议约定全面履行义务。如果行政协议确实存在可变更的情形，赋予行政机关一定程度的非基于行政优益权的变更权实属必要，但行政机关为此要承担相应的举证责任。

【裁判要旨】对诉请行政机关继续履行协议的案件的审查，应当从行政协议的行政性和协议性出发，准确把握价值取向和裁判尺度，即重视协议的安定性和稳定性，审慎认定协议效力，对协议内容作正当解释，把握合约性审查规则。（1）行政协议具有安定性，行政协议的安定性和稳定性是审理行政协议案件过程中应予重点考量的价值。行政协议一经签订，对协议双方均有拘束力，非因法定事由、非经法定程序不得随意变更协议。某种意义上，契约安定性优于形式上的合法性。（2）诉请履行行政协议案件，不能仅因行政机关未提供签订协议的依据，即认定协议无效。行政协议是双方协商一致的体现，诚信守约是协议双方应当遵守的基本要求。在行政机关未能提供证据或依据证明行政协议依法无效或撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由时，应认定协议合法有效。（3）在行政协议履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借此反悔侵害相对人的合法权益。（4）行政机关应当按照协议约定全面履行义务。但在行政相对人确实存在欺诈、胁迫等主要归责于相对人的事由，或者协议内容可能显失公平而损害国家和社会公共利益等情形下，行政机关应当享有一定的单方变更或解除权。

【注解１】一审法院认为：本案中，历城区政府并未提供证据证实雪山指挥部与赵××签订涉案的拆迁安置补偿协议具有合法依据。因此，历城区政府成立的雪山指挥部与赵××签订拆迁安置补偿协议没有合法依据。据此，历城区政府成立的雪山指挥部与赵××签订拆迁安置补偿协议的行为，应当判决确认无效。

【注解２】二审法院认为：区政府在履行行政协议时将拆迁安置房视为福利分房并以重复安置为由不履行拆迁安置协议证据不足，理由不当，改判继续履行。

·最高人民法院行政协议典型案例（第一批）——七、马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案

（三）典型意义——行政协议订立后，未经对方同意，任何一方都不能单方变更协议。尽管行政机关可以依法行使行政优益权，但在不具备可以行使的法定情形时，行政机关不能单方变更协议内容，而应当严格按照行政协议约定全面履行义务，否则应当依法承担违约责任。行政协议的当事人协商一致变更行政协议，且不违反法律规定的，双方当事人应当按照变更后的协议予以履行。本案中，行政机关单方变更安置房屋情况，不能发生补偿协议变更的法律效果，行政机关的行为属于未按照约定履行义务的情形，对协议相对人合法权益造成损害的，应当依法承担违约责任。协议双方当事人经协商后重新订立的协议，属于对原补偿协议的变更，人民法院在认定变更协议合法有效的基础上，判令行政机关按照变更后的补偿协议履行义务，即限期给付停产停业损失、临时安置费等义务，既可以保障被征收人的补偿权益及时实现，又可以督促行政机关依法依约履行行政协议。