【裁判摘要】国土局发布的出让土地使用权文件中无出让土地的具体位置（四至范围）、面积、价格等，因缺乏必要条款为要约邀请而非要约——合同成立是指签约当事人就合同的主要条款达成合意。当事人、标的、意思表示系合同成立的基本要件，要约、承诺则是合同成立的基本形式和程序。《中华人民共和国合同法》第十四条规定：“要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束”；第二十一条规定：“承诺是受要约人同意要约的意思表示”；第二十五条规定：“承诺生效时合同成立”。鑫达公司主张南充市人民政府229号文系一种要约行为，而鑫达公司的实际投资行为构成对229号文的承诺，双方对国有土地出让合同的主要条款已经达成一致，尽管没有签订书面出让合同，但合同已依法成立。经审查，鑫达公司的主张不能成立，一审、二审认定鑫达公司与南充国土局之间未成立国有土地使用权出让合同并无不当。现评述理由如下：（一）鑫达公司主张229号文系订立出让合同要约的主要依据，是该文件第四条“凡自愿投资西河综合整治工程修建防洪堤或其他市政基础设施的境内外投资者，可以优先取得西河小区开发权或土地使用权。凡投资500万元以上进行防洪堤或市政基础设施建设的，土地使用权出让金按95%计收；投资1000万元以上的，土地使用权出让金按90%计收”；以及第一条第2款“土地出让：鉴于西河防洪、治污工程属社会公益事业，在财政无力投入的情况下，市政府决定用西河两岸治理建设区域内的土地增量增值部分，作为政府的投入，授权由（南充市）西河开发有限责任公司按有关规定统一办理国有土地出让和开发手续。具体操作按以下程序办理：（1）国有土地出让方式：一是以市政府批准的确认评估地价出让；二是分土地区域位置实行协议或拍卖出让；三是以土地评估价值冲抵工程建设资金。（2）报批程序：西河综合整治开发工程中涉及到国有土地出让，由西河开发有限责任公司承办后报市国土局，按南府发（1995）212号文的规定审批，并由市国土局核发国有土地使用证……”的规定。上述条款中尽管有西河综合整治工程的投资者，可以“以土地评估价值冲抵工程建设资金”，“优先取得西河小区开发权或土地使用权”等涉及土地出让的一些原则性规定，但并无关于拟向投资者（如鑫达公司）出让土地的具体位置（四至范围）、面积、价格等明确的规定，

（续）南充市人民政府或其授权的西河公司就特定地块（如本案鑫达公司主张的156.69亩国有土地）与投资者订立出让合同的意思表示内容并不明确，不符合《中华人民共和国合同法》第十四条关于要约的内容须“具体确定”的规定。实际上，229号文系南充市人民政府向顺庆区人民政府和市政府有关部门下发的规范性政策文件，并不符合要约的法律特征。